探讨城市照明设施养护、维修工程市场化改革思路

    市政公用行业是城市经济和社会发展的载体,它直接关系到社会公共利益,关系到城市居民生活质量,关系到经济社会的可持续发展。城市照明工程是市政公用行业的重要组成部分,随着经济体制改革进展,建设部2002年12月份下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。党的十六届三中全会第一次把打破垄断、开发市场、推进市政公用行业市场化写进了党的决定。近年来,各市照明设施建设和改造工程已基本进入市场化运作,工程通过公开招投标,实行公平竞争,选择施工单位。市政工程管理处或路灯管理处、电力公司【下称管理单位】充当业主管理角色,建管基本分离。但照明设施的养护、维修工程仍由各市【管理单位】直接承担。目前大多数城市做法:材料集中招标采购,【管理单位】内部配备机械设备和专业施工队伍(本单位职工),承担照明设施养护、维修施工项目,管养仍然合并同一单位。
照明设施养护、维修工程要进入市场化,实现管养分离,进展相当缓慢,其主要问题:

    照明设施养护、维修工程具有它的特殊性和复杂性。1、工程范围面广、点多而线长:分布在所管辖范围内的所有城市道路、广场等路灯、夜景照明设施养护、维修。2、工程维护实施具长期性、连续性且又要及时性。照明设施养护、维修属日常工作,天天昼夜上路巡查,发现灭灯或设施损坏,必须及时修复。3、养护、维修工程量及单价因器材使用寿命影响,难以确定。4、受其它因素影响,如台风、暴雨等自然灾害、设施被盗、人为破坏等,造成维护、维修成本增加,难以预测。5、管养分离,带来人员和机械设备多余。
最近几年,漳州市已将路灯照明设施养护、维修工程市场化运作,路灯照明设施养护、维修工程,按公开招投标程序,选择施工承包企业,市政工程管理处只充当管理角色,管养真正分离。通过几年来,不断探索,积累了一定经验,但还存在一些问题,还需不断探讨。总而言之,城市照明养护、维修工程市场化改革不能单纯考虑降低成本,而更重要考虑其社会效益。改革成败直接涉及到社会安全、稳定,政府必须谨慎。如何推进城市照明工程养护、维修市场化正常运作,根据目前现有管理单位体制,进行全面分析,提出如下改革思路:
一、大力推进市政事业单位改革,逐步从管养并存向管养分离过渡

   各市城市照明管理单位,大部分属于事业单位,在改革之前,承担着照明工程管理和养护,维修,管养同一家,管理单位已配备固定施工队伍和机械设备。管养一旦分离,管理单位只承担工程管理职责,各市管理单位,尤其是大城市的管理单位就面临着出现人员富余和机械闲置的问题。因此,改革必须采取因地制宜,分类指导,根据不同类型,实行不同的改革方法,力争3~ 5年或较长时间逐步从管养并存向管养分离平稳过渡,顺利展开市政养护和维修市场化。
(一)管理单位内部试运行照明设施养护、维修工程市场化运作
   按照漳州市市政工程管理处运行模式:在2003年,先取胜利路等几条条件具备道路的路灯养护、维修项目,由内部路灯所在职职工内部招标。其做法,管理处给予优惠条件,如职工在承包期间,提供路灯工程作业车供用等。路灯所在职职工优化组合,组建承包班组,参与内部投标,期限一年,管理处按养护、维修质量标准进行考核。其主要目的是培养内部职工参与照明设施养护、维修市场化竞争意识。锻炼内部职工承包照明设施养护、维修业务能力;管理处也可以逐步探索市政养护、维修工程费用定额和质量标准制定依据,为市政事业单位管养分离机制养护工程招投标奠定良好基础。
(二)培养和造就事业单位职工参与市照明设施养护、维修工程市场化竞争行列
   管理单位内部施工班组,他们具备掌握照明设施养护、维修专业技术和丰富施工经验,对照明设施情况较熟悉等优势。在管养分离的过渡期限内,建议政府部门给予必要的政策倾斜,对内部施工班组成员给予鼓励、培养和引导,让那些有专业技术和经营管理能力的职工优化组合,协助他们创建养护、维修施工企业公司;管理单位将现有闲置的机械设备采用租用或借用形式提供给施工养护公司使用。这些公司既可对内参与投标,也可走向市场参与养护、维修或建设、改造照明工程项目投标。在管养分离的过渡期限内,相关部门对分离职工的工资、福利等待遇给予适当照顾,使他们没有后顾之忧,参与照明工程养护、维修市场化竞争行列,让事业单位管养分离平稳过渡。
(三)妥当处理事业单位内部养护职工去向问题
    照明设施养护和维修工程进入市场化,施工队伍由社会化公开招投标进行选择。管理和养护分离后,管理单位只是承担管理职责,原有配备照明设施养护的在职人员产生富余。然而,管养分离的改革的前提,必须要保证职工的合法权益不受侵犯,或者说是保障职工的合法利益,只要把职工的合法权益处理好了,改革就会稳定。如何妥当处理事业单位内部养护在职人员分流去向问题,解决思路:

1、具有专业技术素质好,责任心强,有一定的管理能力的在职职工留在路灯管理所,充当管理人员;

2、鼓励具有一定组织能力、管理经验和有经济实力的在职职工,引导扶植他们组建施工队伍,参与市照明设施养护、维修市场化竞争行列,力争3~5年或更长时间与单位脱钩;

3、具有一定文化素质,有上进心的较年轻的在职职工引导他们认真学习专业技术知识,争取短期转轨改行或充实管理行列;

4、由于历史原因造成现有在职职工文化程度低,年龄偏大,政府给予优惠政策,采取鼓励他们提前退休的办法。
总而言之,事业单位管养分离的改革,是减员增效,消肿减编的改革,要充分考虑职工的切身利益,要深化人事用工制度,改革事业单位职工在劳动关系上实施“转变身份、适当补偿、承认工龄、续接社保”,职工通过补偿,转为普通的社会人,进入劳动力市场竞争就业,通过岗位培训,尽量内部消化,尽量避免让内部在编人员失业。

二、充分利用闲置的机械设备
  照明设施养护、维修工程进入市场化运作,事业单位管养分离,管理单位现有配备的机械设备闲置,如何取得充分利用,建议在确保国有资产不流失的前提下,采取借用或租用的形式,提供给内部承包工程班组使用,或提供给承担照明设施养护、维修的施工企业,从而降低工程成本,盘活机械设备利用率。

三、照明设施养护、维修工程市场化运作条件必须满足
    照明设施养护、维修工程具有特殊性和复杂性,其市场化运作与建设工程或改造工程市场化运作有大区别。在目前,条件不成熟的情况下,不能急于求成,生搬硬套,否则,会造成不良的后果。照明设施养护、维修工程,具有工程点多、线长、面广、工期长、连续性强、养护及时,工程量零碎而难以按计划确定,养护、维修程度不一、器材损耗率难确定、导致工程单价定额无法确定,要使照明设施养护、维修工程市场化顺利运作,当前就必须解决:
(一)照明设施养护、维修工程承包企业资质等级标准确定问题
   建立承包照明设施养护、维修工程市场准入制度,严格市场化准入管理。市场准入是市场化的必要条件,但是到目前为止,还没有一个较合理的、适应于照明设施维护专业施工资质认定标准。目前,照明设施养护、维修专业施工资质等级标准,在实际操作过程中仍套用《建筑业企业资质等级标准》中第五十八项,《城市及道路照明工程专业承包企业资质等级标准》代替,作为其市场准入条件,极不合理。两者有很大差异,以路灯照明工程建设与维护为例进行对比。建设工程只需按施工设计图纸要求进行施工,而路灯维护,就必须查找故障、再维修,所以,维修人员技术要求较高,还需配备一定的检测仪器和路灯作业车等机械设备。照明设施养护、维修专业承包企业资质等级标准的确定,必须根据市政工程养护的项目种类、规模而定。比如路灯养护、维修项目,应在相应的《城市及照明工程专业承包资质等级标准》的基础上,附加强调对项目负责人及技术负责人的能力严格考核,要拥有足够资金及项目专业维护技术队伍,专业养护的检测仪器和机械设备,要有养护人员固定住所和养护器材、车辆存放场所,确保突发事件和应急抢险。
(二)照明设施养护、维修工程量清单编制问题
   照明设施养护、维修工程量清单编制是本工程招投标总造价控制和工程造价结算的依据。然而,其工程量确定不比建设或改造工程那么简单。建设或改造工程量编制,可以按照工程建设或改造施工图纸提供数据,直接计算工程量,再套用《市政工程消耗量定额》,再根据各市相应月份的材料价格信息或市场调查价、人工费及机械台班费编制工程量清单。而照明设施养护、维修工程量编制,其工程量确定:若采用养护工程单价承包法进行招投标,则可按验收的实际工程量与中标单价进行结算工程总造价;若以承包期限按总价包干形式投标,则其工程量难以预测估算,如路灯光源电器的使用寿命长短等,都直接影响到维修的工程量确定。目前,养护、维修工程造价的确定只能按承包范围内的工程量,凭往年材料损耗经验数据计算需更换的年工程量估算。为了照明设施养护、维修市场化改革顺利运行,建议相关部门尽早核定照明设施养护、维修工程各种项目所需材料耗损率指标,尽快让照明设施养护定额工程量清单编制规范化。
(三)照明设施养护、维修项目招投标问题
   路灯照明工程建设或改造项目招投标,目前已有一套较完整的规范程序。但这套程序不适应照明设施养护、维修项目招投标,建议由相关部门,制定其招投标方式。在市场化改革初期,条件还不成熟的情况下,由于工程量难以预测,建议尽量采用单价承包的招投标方式;由于路灯养护、维修牵涉技术性较强且日常维护项目,建议采取邀请招投标方式,邀请三家或三家以上的本市区具备相应市政养护资质,让有足够养护资金、相对固定专业施工队伍及机械设备、丰富路灯养护经验和施工人员住所及材料存放场所的施工企业进行招投标。通过公平竞争选择施工单位。条件成熟后,再采用公开招投标方式选择施工单位。

(四)照明设施养护、维修质量考核问题
   照明设施建设或改造质量考核,国家或建设部已制定了相应工程质量考核标准,而照明设施养护、维修完整的质量考核标准,还不太完整。目前,只能参照照明设施建设或改造相应工程质量考核标准。在根据各市具体情况,制定照明设施养护、维修质量考核办法,在招标设施细则体现。因此,希望相关部门对照明设施养护、维修质量考核标准,进一步完善,确保照明设施养护、维修市场化顺利运作。

(五)照明设施养护、维修施工过程中,照明设施器材质量等的监管问题
    照明设施养护、维修施工过程中,管理部门必须严格监管。由于该工程是属于日常维护项目,要求做到及时性,对更换器材规格、型号、质量严格监管,杜绝以小换大,以次充好,偷工减料等事件的发生。除此之外,还必须监管施工过程中,文明施工和安全施工。

四、影响照明设施养护、维修市场化改革进行其他问题
(一)抗台、抗洪、减灾应急用工及机械设备问题
   市政事业单位管养分离后,施工人员和机械设备不属于管理单位内部人员,若遇到台风或暴雨来临之前,或战备演练,政府部门要求市政工程管理单位配备抢险人员和机械设备,值班应战抢险,如何解决?漳州的做法:在《招标文件》中,指定由承包单位必须提供所需人员、机械设备,其人员工资及设备台班费按市政定额另外计算。
(二)照明设施被人为破坏或被盗问题
    照明设施被人为破坏或被盗事件,在各地时常发生,给照明设施养护、维修市场化运作带来很大难度。由于目前照明设施管理部门没有处罚权。市政工程养护、维修承包单位,在目前巡查发现照明设施被盗,或废品收购站销赃非法收购,抓到移交公安司法部门处理,只是按普通盗窃行为处理。打击力度不大。要求政府及相关部门出台政策,给予照明设施管理部门一定处罚权,对触犯《城市道路管理条例》和《城市道路照明管理条例》等违法行为进行经济赔偿,人为破坏者进行经济处罚,情节严重者移交司法部门法办;对于盗窃电力电缆、变压器、灯杆、灯具等照明设施盗贼及非法收购赃物的收购站,按盗窃、破坏三电严厉打击。如何解决照明设施被人为破坏或被盗问题,漳州市市政工程管理处的做法:1、在照明设施建设或改造工程施工时,电缆埋设深度必须达到设计要求,在边远道路,在灯杆基座及之间中段电缆套管破口灌混凝土,增加被盗难度;2、增设照明设施防盗监控设施;3、加强夜间巡查。上述所发生的费用,在招标文件中,明确在承包造价专项体现,由承包方包干。若承包方防盗设施或巡查不到位,造成被破坏或被盗,一切损失均由承包方负责。
   总之,市政事业单位改革,管养分离,照明设施养护和维修市场化运作方案制定,一定要面对现实,因地制宜,分类指导;一定要处理职工的切身利益,力争3~5年或更长时间,使管养分离平稳过渡,照明设施养护和维修市场化改革,因各市其项目条件成熟一个,改革一个,不搞一刀切。由于城市照明工程养护、维修项目复杂性和特殊性,在目前,养护施工资质确定、清单及定额编制、招投标程序和方法,还未成熟,在过渡期限内,采取必要的特殊政策,为照明设施养护、维修项目招投标顺利进行,确保选中中标承包单位的具备资金、技术、设备雄厚,守信誉、善于完成任务的照明设施养护施工队伍。在城市照明养护、维修市场化运作过程中,一定要处理好业主与承包方的利益关系,业主达到较大的社会效益,又要确保承包方取得相应的经济效益,市场化运作才能延续进行,国家、群众、承包方三者利益并存,改革才算成功,否则,养护出现中断,后果不堪设想。因此,当前进行城市照明养护、维修市场化改革,涉及面广、问题多,工作难度大,关系到全市改革、发展、稳定大局,要精心组织,统筹安排,研究改革方案和实施方法,有计划、有步骤,积极稳妥推进改革。

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